征求意見3個多月后，“進水超標導(dǎo)致出水超標免責文件”終于公布了。

12月14日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范城鎮(zhèn)（園區(qū)）污水處理環(huán)境管理的通知》（下稱《通知》），其中對于“進水超標導(dǎo)致出水超標”給出了明確的說法。

《通知》規(guī)定，對由行業(yè)主管部門，或生態(tài)環(huán)境部門，或行業(yè)主管部門會同生態(tài)環(huán)境部門認定運營單位確因進水超出設(shè)計規(guī)定或?qū)嶋H處理能力導(dǎo)致出水超標的情形，主動報告且主動消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的，依法從輕或減輕行政處罰。

也就是說，進水超標導(dǎo)致出水超標，污水處理廠并不能完全免責，還是要接受處罰的。但主動報告且主動消除、減輕危害后果的，會“從輕或減輕處罰”。

01 千呼萬喚始出來

進水超標導(dǎo)致出水超標，責任到底是誰的？過去一直是個懸而未決的問題，中央沒有明確說法，地方標準各行其是。

有的地方，進水超標可以從輕或減免處罰，比如河北。

2018年11月，河北省生態(tài)環(huán)境廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳聯(lián)合印發(fā)《城鎮(zhèn)污水處理和城市黑臭水體整治專項行動方案》。其中規(guī)定，對確因進水水質(zhì)和水量發(fā)生重大變化導(dǎo)致出水水質(zhì)超標的，環(huán)保和排水主管部門要依法從輕或減免對其處理（處罰）。

但在別的省份，進水超標則不能作為免責理由，比如新疆。

2018年10月，新疆自治區(qū)烏魯木齊市一家污水處理廠因出水超標被當?shù)丨h(huán)保局罰款69余萬元后，污水廠辯稱這是由于上游偷排導(dǎo)致系統(tǒng)崩潰造成的，但法院卻判決污水處理廠敗訴。

2019年初，環(huán)境部第一次對這個問題給出明確答案，但卻引起了軒然大波。

2019年2月28日，環(huán)境部召開2月份例行新聞發(fā)布會。有記者提問，有的污水處理廠因為出水超標被處罰后喊冤，認為是進水濃度超標造成的，應(yīng)該免責，請問環(huán)境部如何看待這個現(xiàn)象？

對此，時任環(huán)境部水司司長張波表示，污水處理廠出水達標排放是水污染防治法的明確規(guī)定，城市污水處理廠只要接納這個污水了，就要按照法律的規(guī)定達標排放，這個是法律責任。

為了解釋這個觀點，張波還舉了一個例子。好比說你把我撞倒了，給我造成了損失，我肯定先追究你的責任。你說是那個人撞你導(dǎo)致的，你再追究那個人的責任。不能因為那個人撞的你，我就不追究你的責任。

這番講話傳播出去以后，恰逢第二天就是全國工商聯(lián)環(huán)境商會的“2019環(huán)境企業(yè)家媒體見面會”。會上，多位環(huán)保企業(yè)家對張波司長的表態(tài)都表達了不同意見。

環(huán)境商會會長趙笠鈞說，在目前這種局面中，污水處理企業(yè)顯得特別弱勢，最終也不利于污水達標排放。

首創(chuàng)股份總經(jīng)理楊斌也表示，污水處理廠肯定會積極做到出水水質(zhì)達標，但地方政府也應(yīng)對上游工業(yè)企業(yè)承擔起監(jiān)督和處罰的責任。

隨后，環(huán)境部開始起草《關(guān)于進一步規(guī)范城鎮(zhèn)（園區(qū)）污水處理環(huán)境管理的通知》，“進水超標導(dǎo)致出水超標”也作為其中一個議題被納入進去。

據(jù)了解，這份文件從2019年4月開始起草，先后召開了10余次座談會，邀請了有關(guān)地方政府、生態(tài)環(huán)境部門、運營單位、納管企業(yè)、專家、社會組織等各方參加，應(yīng)該說還是比較充分地吸收了有關(guān)各方的意見。

此外，起草小組還先后赴河北、浙江、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、云南等9省市的20余個地市調(diào)研，查看了各類污水處理廠，實地了解存在的問題和困難。

到了今年5月，一年一度的“環(huán)境企業(yè)家媒體見面會”再次召開，《環(huán)保圈》再次提問關(guān)于“進水超標導(dǎo)致出水超標”的問題，清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授王凱軍透露了環(huán)境部正在制定相關(guān)文件。

他說，環(huán)境部還是很重視這個問題的，為這件事開了好幾次會，召集地方、專家、企業(yè)等一起研討和調(diào)研，現(xiàn)在已經(jīng)形成了一個文件，文件的最后一稿還請他修改過。

到了8月24日，王老師所說的文件終于公布成稿，開始征求各方意見。

02 答案終于明確了

如今，經(jīng)歷了3個多月的征求意見之后，這個文件終于定稿，有關(guān)“進水超標導(dǎo)致出水超標”的答案也塵埃落定。

文件規(guī)定如下：

對由行業(yè)主管部門，或生態(tài)環(huán)境部門，或行業(yè)主管部門會同生態(tài)環(huán)境部門認定運營單位確因進水超出設(shè)計規(guī)定或?qū)嶋H處理能力導(dǎo)致出水超標的情形，主動報告且主動消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的，依法從輕或減輕行政處罰。

對比8月份公布的《征求意見稿》，還是進行了一些修改。

《征求意見稿》規(guī)定如下：

對確因進水發(fā)生重大變化且超出設(shè)計規(guī)定，導(dǎo)致出水超標，運營單位嚴格按照應(yīng)急預(yù)案采取措施并能提供充分證據(jù)自證清白的，認定為主動消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果，依法從輕或減輕行政處罰。

同時，所處行政處罰不作為對當事人實施環(huán)境保護領(lǐng)域失信聯(lián)合懲戒的依據(jù)，處罰信息不錄入全國信用信息共享平臺。

對比《征求意見稿》，定稿最明顯的區(qū)別就是刪除了“所處行政處罰不作為對當事人實施環(huán)境保護領(lǐng)域失信聯(lián)合懲戒的依據(jù)，處罰信息不錄入全國信用信息共享平臺”這一條。

應(yīng)該說這對污水處理廠還是很不利的，如果因為出水超標而被實施環(huán)境保護領(lǐng)域失信聯(lián)合懲戒，可能會影響企業(yè)享受企業(yè)所得稅“三免三減半”優(yōu)惠政策，那樣的話損失就會很大了。

除此之外，定稿還加了一個前置條件，就是“由行業(yè)主管部門，或生態(tài)環(huán)境部門，或行業(yè)主管部門會同生態(tài)環(huán)境部門認定”，而《征求意見稿》中則是“運營單位能提供充分證據(jù)自證清白”。

這樣一來，污水處理廠雖然看起來不用“自證清白”了，但還是要等待行業(yè)主管部門或是生態(tài)環(huán)境部門的認定，感覺更加被動了。

當然，定稿中也不全是壞消息，也有一些是對污水處理廠有利的。

例如，《通知》中新增加了一條：

對于污水處理廠出水超標，違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，可以不予行政處罰。

這樣一來，如果污水處理廠處置及時，沒有造成危害后果，就可以免予處罰，還是很合理的。

此外，《通知》還規(guī)定：

推動各地按照《城鎮(zhèn)污水處理提質(zhì)增效三年行動方案（2019-2021年）》的要求，將經(jīng)評估認定為污染物不能被污水處理廠有效處理，或可能影響污水處理廠出水穩(wěn)定達標的納管企業(yè)的污水依法限期退出污水管網(wǎng)。

這條是《征求意見稿》中就有的，定稿中也被保留了下來，也是對保證進水達標提供了有利條件。

還有，定稿鼓勵污水處理廠與政府管理部門和納管企業(yè)簽訂合同，以合同的方式約定各方責任和爭議解決方法。

《通知》規(guī)定：

通過政府管理部門與運營單位簽訂運營服務(wù)合同的方式，明確項目的運營與維護、污水處理費、雙方的一般權(quán)利和義務(wù)、違約賠償、解釋和爭議解決等內(nèi)容。

鼓勵運營單位與納管企業(yè)通過簽訂委托處理合同等方式，約定水質(zhì)水量、監(jiān)測監(jiān)控、信息共享、應(yīng)急響應(yīng)、違約賠償、解釋和爭議解決等內(nèi)容。

在責任明晰的基礎(chǔ)上，運營單位和納管企業(yè)可以對工業(yè)污水協(xié)商確定納管濃度，報送生態(tài)環(huán)境部門并依法載入排污許可證后，作為監(jiān)督管理依據(jù)。

總之，這一文件公布以后，對于明確政府管理部門、納管企業(yè)、污水處理廠三方責任還是有很大幫助的。最起碼標準統(tǒng)一了，污水處理廠心里也有底了，相比以前那種各地自行其，結(jié)果不可預(yù)知的情況，還是有很大進步的。

可能這個規(guī)定還難以讓污水處理廠完全滿意，還是有一些“背鍋”、“躺槍”的嫌疑，但總的來說，污水處理廠畢竟是整個污水處理鏈條的最后一道關(guān)口，如果這一關(guān)還要留下一個口子，那結(jié)果就很有可能導(dǎo)致失控。

畢竟，“運營單位對污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負責”是基本原則，污水處理廠也要承擔起它應(yīng)該承擔的責任。

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