2020年12月30日，中國社會科學院環(huán)境與發(fā)展研究中心在北京發(fā)布的《垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)專項整治效果評估報告》。

報告顯示，三年的專項整治行動后，垃圾焚燒企業(yè)的鄰避投訴，降低了七成。尤其是，群眾鄰避情緒最強烈的選址反對投訴，同比降低了九成；惡臭異味投訴降低了四成半。

焚燒企業(yè)爐溫達標率和煙氣達標率均大幅提升，超標情形大幅減少。

全國垃圾焚燒企業(yè)，環(huán)保資金投資2019年總計43.7億元。整治帶來企業(yè)社會效應和經(jīng)濟效應雙雙提升，將那些意圖通過減少環(huán)保成本投入而低價競爭的企業(yè)，排除在門檻之外，行業(yè)健康有序發(fā)展，產(chǎn)能持續(xù)擴張，利潤率保持穩(wěn)定，營業(yè)收入增幅高于營業(yè)成本。

課題組負責人李玉紅老師接受了清氣團的訪談，李玉紅老師表示，此次評估報告的相關(guān)工作得到了生態(tài)環(huán)境部相關(guān)司局的大力支持，尤其是大數(shù)據(jù)的支持。

研究團隊獲得了生態(tài)環(huán)境部從2017年至今的所有垃圾焚燒企業(yè)自動監(jiān)控數(shù)據(jù)，還獲得了大量涉及垃圾焚燒的公眾投訴和信訪資料，同時還對多家垃圾焚燒企業(yè)做了實地調(diào)研，發(fā)放了大量行業(yè)調(diào)研問卷；還對包括蕪湖生態(tài)中心在內(nèi)的幾家長期關(guān)注垃圾焚燒與鄰避問題的NGO組織，開展了深入訪談。

這些資料和信息，無論是在廣度和深度上，應該在國內(nèi)同類研究領(lǐng)域，都是首屈一指的，而相關(guān)報告的結(jié)論和論述，都是相當扎實可信的。

一、爐溫達標率大幅提升，二噁英減排保障提升

爐溫是否達到850度，是垃圾焚燒過程中控制二噁英生成的關(guān)鍵監(jiān)測因素。在很長一段時間里，部分垃圾焚燒企業(yè)，因為爐溫無法正常達標，導致二噁英排放超標，被當時的部分NGO組織多方詬病和反對，這也成為垃圾焚燒行業(yè)在中國的“原罪”。所以，爐溫達標率的提升和穩(wěn)定，是二噁英及其他持久性有機物減排的重要保證。

研究團隊對比了從2017年至2020年，近兩百七十八所垃圾焚燒企業(yè)的大量爐溫數(shù)據(jù)后，認為——2017 年，原始爐溫超標率達 8.9%，五分鐘爐溫均值超標率達 6.4%，焚燒爐爐溫控制能力有所欠缺，爐溫超標率較高；

經(jīng)過四年整治，爐溫超標率大幅降低。2020 年，原始爐溫超標率下降到 1.5%，而五分鐘均值爐溫基本全部達標。

垃圾焚燒有季節(jié)性規(guī)律，冬季氣溫低，夏季氣溫高，這些因素都會影響垃圾熱值和爐體升溫。整治之前2017 年冬季月份超標率比夏季高 2.1 個百分點；隨著整治深入，季節(jié)差異明顯縮小，2019 年冬季爐溫超標率并沒有反彈，而是保持較為平穩(wěn)狀態(tài)。

垃圾焚燒企業(yè)的操作運營水平，也是存在巨大差異的，這也會導致不同企業(yè)爐溫控制水平的不一致，而生態(tài)環(huán)境部也特地抽派了系統(tǒng)內(nèi)的大量專家，組成了專門的垃圾焚燒企業(yè)技術(shù)幫扶小組，上門幫扶企業(yè)改善運營水平，這也是生態(tài)環(huán)境部系列整治措施中，給垃圾焚燒企業(yè)專門開的“小灶”。

研究團隊發(fā)現(xiàn)，整治之前，垃圾焚燒各企業(yè)集團原始爐溫超標率水平存在差異，但隨著整治的深入，差距不斷縮小，大部分企業(yè)集團原始爐溫超標率普遍下降。2017 年，各企業(yè)集團超標率的最大值和最小值之差達 31.9 個百分點，2020 年這個差距縮小到 5.9 個百分點。

整治之前，全國各省市各地區(qū)焚燒爐原始爐溫控制水平有較大差異，東部地區(qū)超標率較低，遼寧、海南和上海焚燒爐爐溫超標率僅有 0.35%、0.55%和 0.60%，位于全國前三甲；西部地區(qū)超標率較高，尤其是新疆和新疆建設兵團超標率較高。

經(jīng)過專項整治，原先原始爐溫超標率較高的地區(qū)超標率顯著下降，進步顯著。如在2017 年甘肅、湖南、安徽、吉林、云南和江西焚燒爐原始爐溫超標率均高于全國平均水平，2020 年則降低到全國平均水平以下。可見，達標率相對落后地區(qū)通過整治，迅速縮小了與達標率較高地區(qū)的差距。

此外，專項整治還提高了五分鐘均值爐溫的單爐達標比例。2017 年，564 個焚燒爐中，有 540 個爐子有不達標記錄，達標比例僅有 4%；

隨著整治深入，達標比例逐步提高，2018 和 2019年分別提高到 11%和 14%；2020 年，達標比例進一步提高，在 1145 個焚燒爐中，全部達標的焚燒爐有 875 個，達標比例升至 76%，比 2019 年增加 62 個百分點。

二、五項污染物達標率提升

其實除了二噁英以外，垃圾焚燒過程還會產(chǎn)生五種主要大氣污染成分：氮氧化物、二氧化硫、氯化氫、顆粒物、一氧化碳。

評估報告顯示，專項整治提高了焚燒爐五項污染物排放小時均值達標比例，降低了小時均值的超標比例。

2017 年，煙塵、二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳和氯化氫等五項污染物小時均值達標比例較低，五項污染物全部達標的焚燒爐，只在總爐數(shù)中占比 8.1%。隨著整治深入，達標比例逐漸擴大。2020 年前三季度，五項污染物排放小時均值全部達標的焚燒爐比例為 71.5%，增長幅度可觀。

此外，五項污染物排放超標次數(shù)下降幅度更大。2017 年，平均每臺焚燒爐每月五項污染物排放超標合計 32次，2018 年為 17 次，2020 年則迅速下降到 0.18 次。

日均值達標率顯著提升，2020 年前三季度，煙塵、二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳和氯化氫排放日均值達標率均達到 99.99%，與 2017 年相比，達標率分別提高了 2.03、1.11、1.39、6.77 和 1.55 個百分點。

三、各類鄰避投訴大幅減少

專項整治過程中，我國垃圾焚燒廠和垃圾焚燒爐的新建量，在逐步提升，而垃圾焚燒的公眾投訴率，反而開始逐年大幅下降；

2020 年 1~8 月，全國針對生活垃圾焚燒發(fā)電項目的投訴量有 62 起，比 2019 年（超過100起投訴）同期減少 43.6%，比 2018 年（超過200起投訴）同期減少 69.5%。

各省各地區(qū)投訴量普遍減少。如，2018 年，廣東針對焚燒廠的環(huán)境投訴量為 88 起，2019 年減至 16 起；海南從 55 起降至 23 起，湖北則從 2018 年的 54 起減至 2019 年的 15 起。

尤其是，鄰避運動中最突出的反對垃圾焚燒項目選址或反對擴建的投訴，大幅減少，2018 年，全國反對項目選址和擴建的投訴達 293起；2019 年減少到 92起，比 2018 年減少 68.6%。2020 年 1~8 月全國僅有 8 起反對選址和擴建的投訴，比2018 年同期減少 93.7%。

惡臭和異味，是周邊居民最討厭生活垃圾焚燒廠的頭號罪魁，最容易引起居民反感和不滿。2017 年以來，投訴內(nèi)容反映異味或惡臭的占 50%。專項整治后，此類投訴也快速下降。

2018 年全國有 91 起針對異味和惡臭的投訴，2019 年減少到 41 起，2020 年 1~8 月全國投訴量為 22 起，比 2018 年同期減少 45%。

夜間環(huán)境污染投訴下降，2018 年達 68 起；2019 年減少到 34 次；2020 年 1~8 月，僅有 10 起，比 2018 年同期減少 67.7%。

四，促進企業(yè)加強環(huán)保硬件投入，提升環(huán)境管理能力

經(jīng)過企業(yè)實地調(diào)研和大面積問卷調(diào)研，研究團隊發(fā)現(xiàn)，整治行動促使焚燒企業(yè)加大補齊環(huán)保投入水平，也較好地提升了企業(yè)環(huán)境管理能力，并逐漸穩(wěn)定達到達標排放。

專項整治之前，部分垃圾焚燒企業(yè)往往存在環(huán)保投入不足導致超標排放的情況，如煙氣凈化設備老化、更新不及時、運維物料偷工減料情況。

整治以后，企業(yè)為實現(xiàn)達標排放，必須彌補歷史欠賬，均不約而同高度重視環(huán)境保護硬件方面“補短板”工作，保證環(huán)保投資和運行投入到位、企業(yè)環(huán)保設施正常運行。

研究團隊統(tǒng)計，2019 年，全國生活垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)共有 318 家企業(yè)累計投入 43.7 億環(huán)保資金，用于達標排放、技術(shù)設備更新改造以及加強管理等。

其中，環(huán)保投入在 1 億元以上的企業(yè)，企業(yè)數(shù)占 3%，投入資金占 50%，這些企業(yè)投產(chǎn)時間較長，面臨設備更新?lián)Q代的需求，環(huán)保投入較高。

環(huán)保投入在 1000 萬元以上 1 億元以下的企業(yè)占 18%，投入資金占 37%，平均每個企業(yè)投入 3000 萬元。這類企業(yè)資金主要用于關(guān)鍵環(huán)保設備更新和維護。

環(huán)保投入在 100 萬到 1000 萬之間的企業(yè)占 48%，投資規(guī)模占 12%，平均每個企業(yè)投入 370 萬元。這類企業(yè)資金用于布袋除塵改造或更換，監(jiān)測設備更新升級、飛灰固化存儲、環(huán)保耗材等等。

環(huán)保投入在 100 萬元以下的企業(yè)占 31%，投資規(guī)模占 1%，平均每個企業(yè)投入42 萬元。這主要是一些新建企業(yè)，投產(chǎn)時間較晚，企業(yè)設備新穎，維護成本較低，主要是日常維護費用。

環(huán)保投入補欠賬既包括機器設備更新改造，也包括環(huán)保日常運行成本。

從煙氣凈化成本來看，問卷數(shù)據(jù)表明，2016 年行業(yè)煙氣凈化投入金額，占營業(yè)成本比重的中位數(shù)為 7.2%；2018 年占營業(yè)成本比重的中位數(shù)達到 9.1%，2019 年則達到 10.7%。因此，一個中等企業(yè)環(huán)保運行成本占營業(yè)成本比重應保持在 10%以上。

整治促進了垃圾焚燒企業(yè)的硬件提升，也同時促進了企業(yè)的環(huán)境管理軟實力。

第一，專項整治提升了企業(yè)環(huán)境守法意識。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，《生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動監(jiān)測數(shù)據(jù)應用管理規(guī)定》對企業(yè)影響較大。可再生能源電價附加補助資金和增值稅退稅政策與環(huán)境違法掛鉤，企業(yè)深切感受到了污染物控制的重要性和環(huán)保工作的壓力。

受訪企業(yè)均反映，不論企業(yè)出現(xiàn)了何種環(huán)境違法行為，受到的懲罰都非常嚴重、難以承受，企業(yè)不僅因環(huán)境違法行為受到罰款，而且在增值稅、可再生能源電價附加補貼等方面受到更大的損失。

對環(huán)境違法行為的嚴厲懲罰足以對企業(yè)產(chǎn)生充分的威懾和警示作用。企業(yè)出于保護自身利益的目的，會自覺提高守法意識，努力避免環(huán)境違法現(xiàn)象的發(fā)生。

第二，企業(yè)加強了內(nèi)部環(huán)境管理。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些企業(yè)加強環(huán)保績效管理，通過宣傳環(huán)境違法的經(jīng)濟和法律責任，將企業(yè)環(huán)境績效與員工績效直接相關(guān)。企業(yè)領(lǐng)導和員工都十分重視環(huán)境達標工作，將環(huán)境達標納入日常的運行管理工作中。

根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，企業(yè)對超標帶來的嚴重后果極為重視，采取了比 10 號令更為嚴格的內(nèi)部管理措施。10 號令規(guī)定焚燒爐標記為“停爐”等情況的時段不超過 60 小時，也就是每月 5 小時，但某企業(yè)內(nèi)部控制時段每月不超過 2 小時。

第三，企業(yè)積極開展企業(yè)文化建設，提高員工環(huán)境履約的責任心。

企業(yè)采取了廠區(qū)美化、辦公區(qū)條件改善、團隊建設、先進集體評比等措施，提高了員工的自豪感和責任感，增加了員工對工作的責任心，相應地提高了企業(yè)污染物排放達標工作的效率。

為改善企業(yè)的社會形象，一些企業(yè)積極向公眾開展宣傳，申請環(huán)保公眾開放示范單位，定期向周邊居民開放參觀，如開展公眾開放日活動，邀請各界市民代表到廠參觀。

同時，與周邊居民、村政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、派出所保持有效溝通，相互建立良好的協(xié)作關(guān)系。有些企業(yè)已經(jīng)開始注意建設友好的社區(qū)文化，如在項目周邊建設體育公園，注重綠化，為周邊社區(qū)帶來一定的福利和便利，將企業(yè)的負外部性轉(zhuǎn)變?yōu)檎獠啃裕儭班彵堋毙獮椤班徖毙?/span>

第四，整治促進行業(yè)健康發(fā)展。

增加環(huán)保軟硬件投入，勢必會造成垃圾焚燒企業(yè)的成本增加，那么整治行動是否對企業(yè)盈利造成沖擊？

研究團隊認為，從經(jīng)濟效果來看，整治對企業(yè)盈利性形成短暫沖擊，但企業(yè)補齊環(huán)保短板后盈利性迅速反彈恢復。由于行業(yè)成長性好，進入企業(yè)多，退出企業(yè)少，行業(yè)就業(yè)持續(xù)增長；行業(yè)產(chǎn)能持續(xù)保持高速擴張趨勢。

五、利潤率先抑后揚，營業(yè)收入增幅超成本增幅

整治初期，焚燒廠盈利水平受到一定沖擊，但隨著整治深入，企業(yè)毛利潤率迅速恢復。2016 年，企業(yè)平均毛利潤率為 38.2%，2017 年開始下降，2018 年降至 31.4%的最低點，2019 年開始反彈到 36.4%，2020 年前三季度，企業(yè)平均毛利潤率保持在 36.6%的水平。行業(yè)基本保持了穩(wěn)定的盈利水平。

垃圾焚燒廠平均營業(yè)收入從 2016 年的 8089 萬元增加到 2019 年的 11192 萬元，增幅為 38.4%；平均營業(yè)成本從 2016 年的 5413 萬元增長到 2019 年的 7258 萬元，增幅為 34.1%。營業(yè)收入的增幅超過了成本。

根據(jù)中國第四次全國經(jīng)濟普查統(tǒng)計，垃圾焚燒屬于生物質(zhì)能發(fā)電領(lǐng)域。從盈利性來看，生物質(zhì)能發(fā)電行業(yè)的盈利水平要高于發(fā)電行業(yè)一般水平。

2018年，生物質(zhì)能發(fā)電行業(yè)營業(yè)收入 375.2 億元，營業(yè)成本 276.9 億元，毛利潤率為 26.2%，比電力生產(chǎn)行業(yè)平均利潤率高 4.8 個百分點。

六、整治“開小灶”，垃圾焚燒有序健康發(fā)展

由于垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)具有民生特征，專項整治對違法排污企業(yè)沒有采取常用的“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”措施，而是在技術(shù)和管理方面指導企業(yè)，幫助企業(yè)實現(xiàn)達標排放，對實在達標無望的企業(yè)才采取停產(chǎn)關(guān)閉措施。

因此，垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)專項整治關(guān)停的企業(yè)數(shù)量遠遠少于對其他行業(yè)的專項整治。同時，專項整治不但沒有減緩垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的發(fā)展速度，相反，隨著專項整治深入，促進了企業(yè)達標排放，實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一，行業(yè)邁向高質(zhì)量發(fā)展之路，垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)產(chǎn)能表現(xiàn)出加速增長態(tài)勢。

2019 年，焚燒廠達 389 個，日處理能力 45.6 萬噸，焚燒日處理能力比 2018 年增長 25.2%，比 2016~2018 年平均增速高 6 個百分點。

清氣團此前發(fā)布的垃圾焚燒系列大數(shù)據(jù)研究報告也表明，在2015-2020的六年期間，垃圾焚燒徹底進入了投運高潮，六年里，共有195個城市有了新的垃圾焚燒廠和焚燒爐，投入運行的垃圾焚燒項目，總處理量為三十九萬九千七百噸每日，比前十五年合計處理量，還高出50%。

七、創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管模式，解決難點堵點

垃圾焚燒發(fā)電項目屬于民生工程，與每一位老百姓息息相關(guān)，又對設施周邊居民影響較大，因此該行業(yè)的污染問題極度敏感，任何一個焚燒廠的污染問題處理不好，都極易通過媒體和網(wǎng)絡而放大，引發(fā)巨大社會輿論，造成不良社會影響。生態(tài)環(huán)境部對垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的環(huán)境污染問題高度重視，在專項整治行動中，針對環(huán)境執(zhí)法存在的難點和堵點，創(chuàng)造了新的監(jiān)管和執(zhí)法模式，這些經(jīng)驗值得總結(jié)和推廣。

這些經(jīng)驗包括

第一，自動監(jiān)測數(shù)據(jù)用作執(zhí)法證據(jù)，充分盤活“大數(shù)據(jù)”資產(chǎn)。

充分利用大數(shù)據(jù)“精準”、“科學”的特點，對超標排放行為實施全方位和全過程實時監(jiān)測，為執(zhí)法監(jiān)管提供了有力的手段，將“線上監(jiān)測”和“線下執(zhí)法”有機結(jié)合，有效實現(xiàn)精準治污、科學治污和依法治污。

第二，“一桿子插到底”管理模式提升薄弱地區(qū)環(huán)境監(jiān)管能力。

根據(jù)環(huán)境保護法規(guī)定，縣級及以上地方政府環(huán)境主管部門對本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責。

然而，地方環(huán)境主管部門管理能力參差不齊，上海、北京和深圳等大城市環(huán)境管理能力較高，而中小城市和縣級政府環(huán)境監(jiān)管能力相對較弱。

當前的現(xiàn)實問題是絕大多數(shù)生活垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)在城鎮(zhèn)建成區(qū)之外，也就是在遠郊區(qū)和郊縣的村莊附近，增大了環(huán)境監(jiān)管難度。

現(xiàn)階段，某些地區(qū)僅依靠地方環(huán)境主管部門的監(jiān)管遠遠不夠。

生態(tài)環(huán)境部對生活垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)采取“一竿子插到底”的垂直管理模式，這是唯一一個由生態(tài)環(huán)境部直接參與監(jiān)管和執(zhí)法的行業(yè)。

生態(tài)環(huán)境部執(zhí)法局根據(jù)企業(yè)自動監(jiān)測數(shù)據(jù)，對每一臺焚燒爐的污染物和爐溫超標記錄都進行監(jiān)管；實施電子督辦，提醒焚燒廠及時排查處理問題，督促地方環(huán)境主管部門對涉嫌環(huán)境違法行為進行核實處理。

這種垂直管理模式將中央和地方環(huán)境監(jiān)管力量有機結(jié)合，“條”“塊”分工明確，彌補了縣級環(huán)境主管部門對生活垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)環(huán)境監(jiān)管不足的缺陷，有效提升了地方環(huán)境執(zhí)法薄弱地區(qū)的環(huán)境監(jiān)管能力。

第三，開展多部門聯(lián)合執(zhí)法，提高企業(yè)守法意識。

生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合財政部、能源局和國家稅務總局，將生活垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)超標排放與可再生能源發(fā)電補貼和增值稅返還掛鉤。這一舉措具有杠桿效應，極大地放大了企業(yè)違法成本，對企業(yè)構(gòu)成強大震懾，將污染物達標排放的壓力傳導給企業(yè)，充分調(diào)動了企業(yè)主動守法、主動達標的主觀意愿，將“要我守法”轉(zhuǎn)變成“我要守法”。

提高違法成本也加大了行業(yè)進入難度，將那些意圖通過減少環(huán)保投資成本和運維成本而低價競標企業(yè)排除在門檻之外，優(yōu)化營商環(huán)境，有利于營造風清氣正的政企關(guān)系，創(chuàng)造公平、透明的市場競爭氛圍。

第四，剛性執(zhí)法與柔性執(zhí)法相結(jié)合，監(jiān)管部門幫扶促進企業(yè)達標排放。

生活垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)具有民生特征，對不達標企業(yè)不能采取一關(guān)了之的做法。因此，專項整治中充分利用信息化手段對焚燒廠異常排放實施電子督辦，采取“事前預警”和“事中調(diào)度”，提醒垃圾焚燒廠關(guān)注異常情況并提前采取措施，進行整改，避免因出現(xiàn)環(huán)境違法問題被處罰。

另外，技術(shù)幫扶是另外一種柔性執(zhí)法措施。有些企業(yè)技術(shù)能力欠缺，無法找到持續(xù)保障污染治理設施有效運轉(zhuǎn)、污染物穩(wěn)定達標排放的技術(shù)方法，生態(tài)環(huán)境部組織技術(shù)專家多輪次到企業(yè)現(xiàn)場指導，幫助企業(yè)實現(xiàn)達標排放。

柔性執(zhí)法改變了以往政府環(huán)境主管部門與企業(yè)之間形同“貓和老鼠”的敵對關(guān)系，而是變成政府和企業(yè)目標一致、政府幫助企業(yè)實現(xiàn)達標排放的協(xié)作關(guān)系。

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