在實施城鎮(zhèn)污水處理“提質(zhì)增效”三年行動的政策背景下，水環(huán)境治理已上升到國家戰(zhàn)略層面。2018年全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上也將生態(tài)環(huán)境問題作為民生優(yōu)先領(lǐng)域，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)。水環(huán)境治理的兩個主要短板就是源頭治理和管理。

一、全國主要城市水務(wù)（廠網(wǎng)河）行政主管部門統(tǒng)計

為全面了解國內(nèi)水務(wù)行政管理體系，我們針對全國主要城市的污水管網(wǎng)、污水處理廠、河湖行政主管部門進(jìn)行了統(tǒng)計，主要結(jié)果如下：

二、國內(nèi)水務(wù)行政管理模式分析

1.以水務(wù)局、住建局及城管局管理為主

從表1-1可以看出，除銀川污水處理廠及污水管網(wǎng)由市政管理局管理外，其他全國主要城市均主要以水務(wù)局、住建局及城管局管理為主，并同時呈現(xiàn)出三種管理格局：

一是污水處理廠和污水管網(wǎng)由住建局或城管局管理，河湖由水務(wù)局管理，主要代表城市有重慶、石家莊、太原、南京、昆明、鄭州、武漢、長沙及南寧，約占統(tǒng)計數(shù)據(jù)的53.10%。

二是污水管網(wǎng)由住建局管理，污水處理廠及河湖由水務(wù)局管理，主要代表城市有西安、貴陽及呼和浩特，約占統(tǒng)計數(shù)據(jù)的9.40%。

三是污水處理廠、污水管網(wǎng)及河湖均由水務(wù)局統(tǒng)一管理，即廠網(wǎng)河一體化管理模式，主要代表城市有北京、上海、天津、蘭州、西寧、成都、南昌、濟(jì)南、青島、廣州、深圳及海口，約占統(tǒng)計數(shù)據(jù)的37.50%。

由此可見，全國主要城市污水處理廠、污水管網(wǎng)及河湖管理的主要模式為：污水處理廠及污水管網(wǎng)統(tǒng)一由住建局或城管局管理，河湖由水務(wù)局管理。

2.一線及新一線城市逐步實行廠網(wǎng)河一體化管理

目前，北京、上海、廣州、深圳四個一線城市已全面實行廠網(wǎng)河一體化管理模式，均由水務(wù)局統(tǒng)一管理，而天津、蘭州、西寧、成都、南昌、濟(jì)南、青島及海口等新一線及二線城市也逐步開始實行該模式，也由水務(wù)局進(jìn)行管理。

由此可見，在水環(huán)境治理上升到國家戰(zhàn)略及提質(zhì)增效的政策背景下，廠網(wǎng)河一體化管理模式將逐步成為水環(huán)境治理的管理方向。

該運(yùn)行模式主要包括“水質(zhì)保障、水量調(diào)度、水位調(diào)控”三個方面：

水質(zhì)保障：通過點源水質(zhì)監(jiān)控，路由水質(zhì)水量預(yù)報預(yù)警，超標(biāo)排水、外來清潔水溯源管控，以及無機(jī)雜質(zhì)廠前去除等基本方式，旨在保證污水處理廠進(jìn)廠污水符合工藝設(shè)計要求。

水量調(diào)度：通過評估和挖潛排水系統(tǒng)蓄排容量和處理能力，制定不同情形下超量污水的內(nèi)外調(diào)度方式，以實現(xiàn)在降低排水管網(wǎng)對特定污水處理廠造成負(fù)荷沖擊的同時，充分利用其他污水處理廠的處理能力。

水位調(diào)控：排水管網(wǎng)水位取決于污水處理廠的運(yùn)行調(diào)控，其在合理的低水位范圍內(nèi)運(yùn)行，能夠有效實現(xiàn)“管網(wǎng)淤積防治、維護(hù)搶險配合以及防汛預(yù)警廠網(wǎng)聯(lián)動”的目的。

上述三種廠網(wǎng)一體化運(yùn)行模式，基本涵蓋了未來城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)智慧化運(yùn)營管理的核心內(nèi)容，也是未來城鎮(zhèn)水環(huán)境治理的基本方向。

三、管理模式對比分析

1.廠網(wǎng)（河）一體化，由水務(wù)部門統(tǒng)一管理

此模式下，水務(wù)局負(fù)責(zé)污水處理廠、污水管網(wǎng)及河湖統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，對城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)的污水處理廠和排水管網(wǎng)進(jìn)行統(tǒng)籌建設(shè)和協(xié)調(diào)運(yùn)行，以保證整個排水系統(tǒng)的安全高效運(yùn)行。污水處理廠和排水管網(wǎng)的一體化運(yùn)營，更符合城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)的內(nèi)在特性以及其作為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)定位，更有利于充分發(fā)揮其水環(huán)境保障功能。

但是，城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)實現(xiàn)廠網(wǎng)一體化運(yùn)營的前提是廠網(wǎng)的統(tǒng)籌建設(shè)，實踐中往往會遇到征地拆遷和土地手續(xù)辦理困難、建設(shè)周期較長且統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大等問題，造成廠網(wǎng)收集與處理能力的長期不匹配。而在水務(wù)部門作為主管單位的情況下，由于行政管理體系的制約，在廠網(wǎng)及污水處理廠的建設(shè)階段，受限于自身部門職能，水務(wù)部門在協(xié)調(diào)建設(shè)過程中對相關(guān)問題的解決往往會很乏力，這樣也就可能影響污水處理廠及管網(wǎng)在建設(shè)與運(yùn)營管理階段的有效銜接，一定程度上會加大統(tǒng)籌管理難度。

2.廠網(wǎng)一體化，由住建部門統(tǒng)一管理，河湖由水務(wù)部門管理

此模式為我國水務(wù)行政管理的主要形式，我國主要新一線及二線城市均采用該種管理模式，即污水處理廠及污水管網(wǎng)由住建局統(tǒng)一管理，河湖由水務(wù)局管理。該模式下，廠網(wǎng)得到了有效的結(jié)合，可以實現(xiàn)統(tǒng)籌建設(shè)并協(xié)調(diào)運(yùn)行污水處理廠和排水管網(wǎng)、有效完善市政排水系統(tǒng)并且提高排水和處理污水效率的預(yù)期目標(biāo)。

需要注意的是，盡管在住建部門統(tǒng)一管理模式下能夠?qū)崿F(xiàn)廠網(wǎng)在建設(shè)運(yùn)營階段的有效結(jié)合，但由于水務(wù)領(lǐng)域的行業(yè)特點，主管部門與行業(yè)部門容易形成多層領(lǐng)導(dǎo)，管理界面權(quán)責(zé)無法做到清晰分割。

四、總結(jié)

在2000年以前，基于我國的行政管理體系，國內(nèi)城市水務(wù)行業(yè)的投資和建設(shè)運(yùn)營主體一般都是地方政府。隨著水務(wù)行業(yè)市場化的逐漸發(fā)展，現(xiàn)行水務(wù)運(yùn)營體制逐漸多元化，國內(nèi)水務(wù)行業(yè)的市場化運(yùn)作模式也逐漸成熟。然而，由于各地區(qū)在水務(wù)領(lǐng)域的行政職能劃分不同，在許多城市水務(wù)管理體制中，城鎮(zhèn)生活污水處理、河湖管理、污水管網(wǎng)管理仍然沒有實現(xiàn)有效的整合統(tǒng)一，即使水務(wù)行業(yè)的發(fā)展在市場化背景下已經(jīng)取得了長足的進(jìn)步，但行政管理體系的不完善仍給水務(wù)管理工作和水務(wù)市場發(fā)展帶來諸多問題與困難。

對于城鎮(zhèn)生活污水處理來說，排水管網(wǎng)以收集和輸送污水為目的，污水處理廠則肩負(fù)著污水處理和達(dá)標(biāo)排放的責(zé)任。作為市政污水的被動承接方，污水處理廠的運(yùn)行效能受到排水管網(wǎng)發(fā)展變化和運(yùn)行狀態(tài)的顯著影響。例如，排水管網(wǎng)隨城市發(fā)展同步建設(shè)，而污水處理廠并未同步改擴(kuò)建，會造成排水管網(wǎng)來水超出污水處理廠處理能力；排水管網(wǎng)存在廣泛的地下水入滲和雨污混接問題，由于缺乏有效的污水水量、水質(zhì)預(yù)報、預(yù)警措施，導(dǎo)致污水處理廠長期面臨著負(fù)荷沖擊問題。因此，排水管網(wǎng)及污水處理廠的管理在行政層面如果能夠?qū)崿F(xiàn)有效的統(tǒng)一，將能更好的統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)管理和協(xié)調(diào)運(yùn)行，實現(xiàn)“1+1>2”的效果。 

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