驗收的價值呢，今夕何在？！

自排污許可制度實施以來，竣工環(huán)保驗收的地位可謂岌岌可危，最先是高高在上的“行政許可”，之后降級為“自主驗收”，不久的將來還可能退出歷史舞臺。

如果竣工環(huán)保驗收會說話，面對排污許可的受寵，他會不會愴然感嘆一句“既生瑜，何生亮”呢？那么，又是什么原因?qū)е铝怂@樣的遭遇呢？

想要弄清楚環(huán)境政策的趨勢與脈絡(luò)，需要先思考如下幾個問題：

1. 一個人能有兩張身份證嗎，一個項目在同一時期能被“許可”兩次嗎？

2. 環(huán)保角度現(xiàn)有項目與新建項目的分界線是環(huán)評批復(fù)下發(fā)的那一刻，那么企業(yè)正式投入生產(chǎn)（營運期）的分界線是哪一刻，通過環(huán)保驗收還是獲得排污許可證？

3. 調(diào)試期與之前的試生產(chǎn)有何不同，期間內(nèi)允許超標(biāo)嗎，調(diào)試期（暨驗收期）的環(huán)境監(jiān)管與正式營運期的監(jiān)管是否相同？

4. 驗收之前就需要申領(lǐng)排污許可證，那么驗收的依據(jù)應(yīng)該是環(huán)評還是許可證呢，如果出現(xiàn)兩者要求不同的情形，該以哪個作為驗收依據(jù)呢？

5. 同一違法事實，符合不同違法行為的構(gòu)成要件，可以按照不同的違法行為處罰嗎？

6. 調(diào)試期或驗收后污染物排放超標(biāo)了，是按照“未經(jīng)驗收”處罰呢，還是按照超標(biāo)排放處罰呢？

帶著這6個問題，我們來深入討論一下竣工環(huán)保驗收的歷史遭遇，并預(yù)測他的未來走向。

一、驗收為何從行政許可變更為自主驗收？

“建設(shè)項目”環(huán)境管理分成三個階段：事前（環(huán)評審批之前），事中（環(huán)評審批后，建設(shè)施工過程與調(diào)試和驗收過程）和事后（環(huán)保驗收完成之后），三個階段對應(yīng)了兩大關(guān)鍵節(jié)點：環(huán)評審批和環(huán)保驗收。

以“建設(shè)項目”環(huán)境管理為核心的制度主要是“三同時”制度，項目的環(huán)評與驗收均納入了行政許可（2017年10月之前）。驗收投產(chǎn)之后的建設(shè)項目才納入正常的運營管理，接受正常的監(jiān)管，驗收之前一般不監(jiān)管，或是未納入正常監(jiān)管，導(dǎo)致存在一個監(jiān)管盲區(qū)或者說監(jiān)管的灰色地帶（實踐中執(zhí)法部門基本選擇不監(jiān)管）。

近年由于出現(xiàn)了環(huán)境質(zhì)量惡化、環(huán)境容量不足的局面，已獲得排污總量的建設(shè)項目主管機構(gòu)無法合法的消減其排污權(quán)，“控制污染物排放許可制度”應(yīng)運而生。許可證制度以“質(zhì)量為綱”，通過合法途徑持續(xù)消減企業(yè)的排污權(quán)，對排污相關(guān)的全過程進(jìn)行“許可”監(jiān)管，以實現(xiàn)逐漸改善環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)。

許可證為了實現(xiàn)“無證不得排污”的頂層設(shè)計思路，必須在實際排污之前申領(lǐng)獲得許可證，即調(diào)試之前申領(lǐng)，許可證的申領(lǐng)依據(jù)主要是環(huán)評及其批復(fù)。

排污許可證制度橫空出世之后，竣工環(huán)保驗收作為行政許可存在一個天然的Bug：環(huán)評與驗收都是“終生”許可，而“排污許可證”是規(guī)定了有效期的（否則如何持續(xù)消減企業(yè)排污權(quán)呢？）。

環(huán)評畢竟是項目建設(shè)之前的許可，但是驗收和許可證都是針對營運期的許可，如果驗收批復(fù)與許可證要求不一致，企業(yè)該以哪個為準(zhǔn)呢？

比如，滿足驗收要求的總量如果跟許可排放量不一致，該以哪個為準(zhǔn)呢？一個人不能有兩張身份證，如同有兩塊表就不清楚時間一樣，所以驗收不再納入行政許可，而是改為“自主驗收”。

此外，企業(yè)同一階段的同一事項許可兩次與《行政許可法》的要求也不符。

二、自主驗收的依據(jù)還是環(huán)評嗎？

建設(shè)項目施工建設(shè)完成，在實際排污之前需要申領(lǐng)“排污許可證”，并在調(diào)試期最長不超過12個月的周期內(nèi)完成竣工環(huán)保驗收。

驗收的依據(jù)毫無疑問是環(huán)評及其批復(fù)，因為驗收與環(huán)評一樣，針對的都是“建設(shè)項目”。但是在排污許可制度實施之后，這一原則可能不得不調(diào)整。按照相關(guān)要求，企業(yè)需要在實際排污之前（驗收開展之前）申領(lǐng)排污許可證，排污許可證的申領(lǐng)依據(jù)盡管也是環(huán)評及其批復(fù)，但是難免會出現(xiàn)跟環(huán)評不一致的情形。

特別是針對首次申領(lǐng)排污許可證的情形，在上海基于“三者取其嚴(yán)”的原則，許可的排放量一般都小于環(huán)評的許可量（或是總量）。此外，某些久拖不驗的項目，其建設(shè)內(nèi)容，原輔材料，生產(chǎn)規(guī)模等等也可能跟環(huán)評有所不同。

盡管屬于“重大變動”的內(nèi)容原則上不能納入排污許可證，“非重大”的內(nèi)容通過非重大環(huán)境影響報告來納入許可證（上海做法）。但是實際過程中，還是有不少與環(huán)評嚴(yán)重不符的內(nèi)容納入了排污許可證。

這種情況下，驗收時如果嚴(yán)格按照環(huán)評及其批復(fù)，可能會出現(xiàn)與“許可證”不符的情況，嚴(yán)重的可能會導(dǎo)致超許可證排污。因此，許可證申領(lǐng)之后，驗收時一定要考慮排污許可證中對本項目的許可要求。

但是，許可證面向的是“企業(yè)”而不是“建設(shè)項目”，正常運營期的監(jiān)管依據(jù)又是“排污許可證”而不是“環(huán)評”或“驗收”。對于多個建設(shè)項目的企業(yè)，如果驗收時單個建設(shè)項目超過環(huán)評要求的“總量”，但是整個企業(yè)并不超過“許可排放量”，是否構(gòu)成違法呢？

畢竟許可證才是企業(yè)運營期的主要監(jiān)管依據(jù)，單個項目超環(huán)評審批量，但整個企業(yè)不超，并不違反排污許可的管理要求。這種情形下，驗收還強制要求單個項目的排放總量符合環(huán)評要求，是否屬于求全責(zé)備呢？其依據(jù)還僅是環(huán)評嗎？

可見，不滿足驗收要求的情形，并不一定不滿足許可證的要求，這個非常不符合邏輯。

此外，如果出現(xiàn)許可排放量少于環(huán)評審批的情形，驗收時顯然需要同時滿足環(huán)評及許可證的要求，否則會出現(xiàn)一驗收就超許可證排污的情形！

企業(yè)調(diào)試期可以超標(biāo)嗎？之前存在試生產(chǎn)試運行時是可以的（上海的環(huán)保條例曾允許該時期污染物排放限值放寬至排放標(biāo)準(zhǔn)的130%，目前該要求已失效）。

目前調(diào)試期是絕不允許超標(biāo)排放的，但如果期間出現(xiàn)超標(biāo)，該違法行為適用于許可證管理還是驗收的管理呢？畢竟企業(yè)還沒驗收，不能按照未經(jīng)驗收或是驗收不合格來處罰。

如果企業(yè)在運營期超標(biāo)，是按照未經(jīng)驗收或者驗收不合格處罰，還是按照超標(biāo)或是超許可證排污呢？這種情形應(yīng)該按照超標(biāo)或是未按證排污來處罰，除非調(diào)試一年以上構(gòu)成了久拖不驗。

但是久拖不驗的后果無非就是違反了未驗收的法定義務(wù)，反過來講，如果企業(yè)沒有完成驗收，但是已經(jīng)滿足了所有的環(huán)境管理要求，那么是否依然符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)的宗旨呢？

由此可見，驗或者不驗對于建設(shè)項目本身的環(huán)境管理影響不大，歸根結(jié)底，企業(yè)都是需要嚴(yán)格按照排污許可證的要求和有關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)來運行管理。

綜上，竣工環(huán)保驗收不再納入行政許可之后，調(diào)試期與正常運營期已無本質(zhì)差別，調(diào)試期已經(jīng)不屬于監(jiān)管盲區(qū)。

按照《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收暫行辦法》第六條“需要對建設(shè)項目配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行調(diào)試的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)確保調(diào)試期間污染物排放符合國家和地方有關(guān)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和排污許可等相關(guān)管理規(guī)定。

環(huán)境保護(hù)設(shè)施未與主體工程同時建成的，或者應(yīng)當(dāng)取得排污許可證但未取得的，建設(shè)單位不得對該建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行調(diào)試”。調(diào)試期已納入排污許可證的管理，那么調(diào)試期是否應(yīng)視為正式投產(chǎn)呢？

盡管《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》并不這么認(rèn)為，條例要求：“未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，不得投入生產(chǎn)或者使用”。按照此處的表述，似乎只有驗收了才算正式的投入生產(chǎn)。但是驗收已不屬于行政許可，而排污許可證卻是，應(yīng)該以許可證核發(fā)的一刻企業(yè)進(jìn)入正式的投產(chǎn)。

如同環(huán)評，批復(fù)下來的一刻新建項目變成現(xiàn)有項目，而不關(guān)注企業(yè)是否已實際建設(shè)。個人認(rèn)為，許可證核發(fā)之后，盡管企業(yè)未必立馬投產(chǎn)，但是企業(yè)已經(jīng)可以“依法”排污和投產(chǎn)，理應(yīng)視為正式投產(chǎn)，進(jìn)入正常運營期。

既然排污許可證被視為企業(yè)運營期重要/唯一的監(jiān)管依據(jù)，而驗收又是為營運期保駕護(hù)航的，驗收是否應(yīng)該以排污許可證為依據(jù)，或是直接納入許可證管理呢？

許可證時代，竣工環(huán)保驗收的存在也出現(xiàn)了邏輯上的Bug。

三、許可證執(zhí)行報告可以替代驗收嗎？

環(huán)保驗收的主要目的是檢驗環(huán)境保護(hù)設(shè)施的有效運行，監(jiān)測污染物是否滿足達(dá)標(biāo)排放與總量控制的要求，以及復(fù)核建設(shè)內(nèi)容是否與環(huán)評及其批復(fù)一致。

排污許可證在申領(lǐng)與核發(fā)時會復(fù)核建設(shè)內(nèi)容與環(huán)評及其批復(fù)的一致性。之后在營運期，企業(yè)需要通過許可證執(zhí)行報告及其信息公開來“自證守法”。信息公開時還需要附上監(jiān)測報告及環(huán)保設(shè)施運營臺賬等相關(guān)信息。

由此可見，排污許可證執(zhí)行報告完全可以替代竣工環(huán)保驗收。目前主要的不同在于竣工驗收監(jiān)測的要求高過常規(guī)監(jiān)測的要求。但是，盡管驗收監(jiān)測的頻次與常規(guī)監(jiān)測不同，但是其實施單位都是市場上的監(jiān)測單位，并沒有本質(zhì)上的不同。

通過驗收的項目，并不能證明其運營期一定合法，只有通過許可證執(zhí)行報告的方式，才能持續(xù)的自證守法。

環(huán)保驗收的作用和價值已被替代，其存在的必要性確實值得商榷。

但是，如果取消了驗收，全部按照許可證管理，那些排污許可登記管理的企業(yè)該咋辦呢？或是說，環(huán)評登記管理與許可證登記管理是否要一致，環(huán)評分類管理名錄與許可證分類名錄也應(yīng)一致？驗收的Bug還沒理清楚，又把環(huán)評扯進(jìn)來，這下可真是一團(tuán)漿糊啦。

登記管理原本就是因為其環(huán)境影響小，監(jiān)管應(yīng)該抓大放小，這類企業(yè)本身不必過度關(guān)注。

四、是針對建設(shè)項目的許可還是企業(yè)的許可？

環(huán)評與三同時制度是針對“建設(shè)項目”的環(huán)境許可，許可的是項目，沒有直接的責(zé)任主體（盡管批復(fù)對象是建設(shè)單位）。

排污許可制度是針對排污單位（企事業(yè)單位）的行政許可，許可的是企業(yè)，具有明確的責(zé)任主體。

環(huán)評和三同時制度與排污許可制度是兩條不同的管理思路，如今發(fā)生了劇烈碰撞，兩個制度能融合和有效銜接嗎？或許打通任督二脈，合二為一才是未來。

環(huán)評階段針對單個項目許可的排放量其實不屬于“排污權(quán)”，它只是對排污行為進(jìn)行賦權(quán)，只有許可證下發(fā)的一刻才對排污權(quán)進(jìn)行了確權(quán)，而驗收并不具有“確權(quán)”的功能（具體可見：“依法排污”應(yīng)受到法律保護(hù)嗎？）。

驗收為何無法對排污權(quán)進(jìn)行確權(quán)呢？驗收針對的畢竟是“建設(shè)項目”而不是“排污單位”，驗收的對象并不是一個責(zé)任主體。此外，驗收也不是行政許可，沒有明確的法律地位。

對排污權(quán)沒有確權(quán)功效的驗收，其存在非常尷尬。2015版的新《環(huán)保法》其實通篇都沒提“驗收”二字，可見“驗收”退出歷史舞臺已不遠(yuǎn)矣。

五、結(jié)論與展望

1. 企業(yè)營運期的排污行為只能獲得一次行政許可，暨排污許可證，所以驗收必然不能納入行政許可；

2. 環(huán)評階段的總量許可屬于對“建設(shè)項目”排污的賦權(quán)，許可證核發(fā)之后才是對“排污單位”排污權(quán)的“確權(quán)”；

3. 驗收針對的是“建設(shè)項目”，無法對“排污單位”的排污權(quán)進(jìn)行確權(quán)；

4. 驗收的依據(jù)除了環(huán)評及其批復(fù)外還有排污許可證，而且排污許可證是紅線，不能超過許可范圍驗收；

5. 調(diào)試期與之前的試生產(chǎn)期不同，它已不存在監(jiān)管盲區(qū)，許可證下發(fā)的一刻，已納入證后監(jiān)管；

6. 驗收的作用和價值已被排污許可執(zhí)行報告所替代，其存在的必要讓人質(zhì)疑；

7. 取消環(huán)保驗收，將其納入許可證管理，納入正常監(jiān)管，乃是大勢所趨；

8. 環(huán)評與許可證融合到雙劍合璧，已是趨勢，“建設(shè)項目”的行政許可必將讓位給“企事業(yè)單位”的行政許可，環(huán)評法改革勢在必行。

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